全球峰会热闹登场
来源:环球时报 更新时间:
2010-12-05
在今年众多国家领导人的日程表上,“峰会”是个高频词。仅11月,像美国总统、德国总理这样的领导人,几乎都参加了五六场峰会。而上一次如此密集上演多边国家交往的,还是在二战时期———数场“巨头会”谋定了一个时代的格局。眼下的峰会时代似乎表明,世界再次进入“多事之秋”。自1975年法美德日英意6国首脑会被首次冠以“峰会”之名后,这种领导人的碰头方式就被认为更能集中力量办大事,各国可以不再为“100个国家能产生5000个双边关系”而抓狂。可30多年后的今天,人们发现,峰会越来越密集,领导人跑得累,观众们也看得有些审美疲劳,况且在媒体高度聚焦下,外交回旋余地变小了,某些峰会还成了个人秀场。峰会机制正面临着新时代的尴尬与挑战。
每几周就有一个峰会
美国总统奥巴马的11月过得格外忙碌。10日,他从印尼直飞韩国,参加11日举行的G20峰会。会议刚一结束,他又赶往日本参加APEC峰会。在回国不到一周之后,奥巴马19日再次启程,飞赴葡萄牙首都里斯本参加北约峰会。这样的情况对奥巴马来说可能已经习以为常,因为这只是他今年参加的十几场峰会中的一小部分。6月,他曾在加拿大安大略省参加完G8峰会几小时之后,赶场子般地出现在多伦多G20峰会现场。
奥巴马的奔波是很多国家领导人在国际舞台上穿梭外交的典型代表,在峰会密集上演的今年,他们同样忙碌。卡梅伦是5月才作为英国领导人亮相的。虽然登场时间晚了些,但这没有影响他在各种峰会频频亮相。从欧洲首脑峰会到亚欧峰会,再到中英工商业峰会,出席峰会被英媒称为卡梅伦“重要的政治明星秀”。在英国《新政治家》最近评出的影响世界的50位人物中,卡梅伦排在前列。该杂志在解释原因时说,他频频在国际峰会上亮相,极力推行英国的对外政策。另据记者在德国联邦政府网站等机构了解到的信息,在近1个月,德国领导人参加了包括欧盟峰会、“移民融入峰会”在内的6个峰会。德国政府一位工作人员对《环球时报》记者说,美国总统、德国总理这样的领导人几乎每周或几周就要参加一个峰会。“峰会”已经成了欧洲今年的流行词。在德语谷歌上搜索“峰会”一词,今年可以得到234万条相关信息。记者随机询问了5位德国民众,他们都能说出1个以上的峰会,其中3人还能说出5个以上峰会。
不过,一些媒体和民众对峰会的热情远不及领导人。去年4月G20伦敦峰会开幕时,由于加拿大总理哈珀不在,领导人合影不得不重拍。对此,有加拿大网友调侃称,其实这没什么大不了,反正峰会一个接着一个,这次没拍上,下次补一张就是了。比起这些小牢骚,更多的不满缘自对峰会效果的质疑。英国《金融时报》曾以“安排好的峰会,安排不好的回报”为题评论称,虽然卡梅伦在各种峰会上展现风光,但只是在演“个人秀”,毫无成果。彭博社称,各国领导人在峰会上畅所欲言,但他们最关心的还是本国事务。位于伦敦的智库欧盟改革中心学者特尔福德对《环球时报》记者表示,一些国家领导人的确将峰会看做自己的表演时间,借向国际媒体表达想法的机会,向国内选民或是反对党喊话。9月16日,执意驱逐罗姆人的法国总统萨科齐在欧盟峰会上和欧盟委员会主席巴罗佐激烈争吵,在当时法国国内正有数万人上街抗议这一政策的情况下,欧盟峰会成了萨科齐的“舞台”。
但肯定峰会的意见也很主流。“人们很难想象,以不同的语言,不同的心态,最重要的是不同国家实力来出席一场国际峰会是多么困难的事情。正因为这样,世界才需要隔三岔五就举行不同主题的峰会。”特尔福德对《环球时报》记者表示。俄新网援引俄著名经济学家亚辛的话说,4月“金砖四国”在巴西举行的峰会讨论了四国相互贸易结算放弃美元改用本币的问题,尽管实现这一目标目前还不现实,但这是向美国、欧盟、日本等发达国家展示一种姿态,要求它们在改革国际金融体系时考虑四国利益。那位德国政府工作人员也认为,领导人不能不参加峰会,因为那是一个国际亮相,与会者可以和各国领导人交流看法,增进关系。北京大学国际组织研究中心主任张海滨表示,峰会也是提升软实力的重要推手,有的国家元首想要举旗,占领道义制高点,提升国家形象。而那些不愿登高一呼的,也乐于做出呼应以表示对重大国际议题的关注。所谓“秀”就是秀在这里。
从大葱峰会到厕所峰会
不管是面临质疑还是得到肯定,峰会已经成为国际交往的时髦方式,从这个词被过于广泛地使用就可见一斑:11月20日,日本召开了首届“大葱峰会”;几天前,第十届世界“厕所峰会”在美国宾夕法尼亚州费城举行,吸引了来自17个国家的47个国际会员;每年8月的第一个周末,全球都会有超过3000人聚集在一起,参加世界“双胞胎峰会”,这一活动已经持续了34年。不过,这些另类峰会显然已经超出了“峰会”的实际定义。一般认为,峰会指各国最高领导人之间的直接会谈。
虽然因为近年来领导人间频繁互动“峰会”才成为热词,但事实上,它的历史可以追溯到冷战时期。当时,美国总统艾森豪威尔和前苏联领导人赫鲁晓夫间的几次碰头最早被媒体称为“峰会”。后来,尼克松在中国与毛泽东握手同样被冠以“峰会”之名。但严格说,这种会晤很难分辨究竟是峰会,还是普通的外交访问。真正叫响这个名称的,是1975年11月,法美德日英意6国首脑在法国朗布依埃举行的“六国首脑会议”,这也是日后G7峰会、G8峰会的雏形。
如果不拘泥于“峰会”这个名称,它的历史还长远得多。18世纪末19世纪初,拿破仑势力席卷全欧,欧洲国家胜利后的“分赃大会”———英奥普俄4国维也纳大会就是一次具有浓厚峰会色彩的会议。各国元首或元首代表齐聚讨论重新安排欧洲和殖民地战后秩序。就连会议的拖沓也和今天的一些峰会有几分相似。比利时贵族德利涅亲王曾不满地说,“大会没进展,大家都去跳舞了”。不过,在拿破仑短暂复辟的复杂局面下,这次峰会仍在9个月内解决了欧洲各国几个世纪都没有解决的一大堆难题。而在二战前和二战期间,这些俯拾皆是的峰会更是发挥了巨大作用。时任英国首相张伯伦、法国总理达拉第和希特勒三方会晤,肢解了捷克斯洛伐克;二战期间,美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔的会晤,以及德黑兰、开罗、雅尔塔和波茨坦的大国会晤都是高效率的经典之作,加强了反法西斯联盟的基础,并安排了战后国际新秩序,影响延续至今。
“全球化的趋势日益走强,越来越多的国际问题需要各国快速做出反应,首脑峰会的优势正适应了这一需求。”北京大学国际组织研究中心主任张海滨在分析如今峰会再次密集上演的原因时说。他表示,冷战后国际总体局势趋稳为频繁的首脑峰会提供了必要的政治保障。而过去20年,国际外交形态发生了重大转变,多边主义在曲折中发展,各国越来越相信多边才能解决问题,这就成为外交层级提升、峰会增加的观念性原因。而且,现在的峰会已经不仅是解决问题的场所,它自身也成为显示国与国关系的重要风向标,元首在峰会上见不见面常被当做两国关系是否正常的判断标准之一。
民众有点审美疲劳
然而有利就有弊。能参加这种“峰”级会晤的往往是实力强大的国家,由他们指点江山,决定世界格局逐渐引起中小国家的不满。早在19世纪末20世纪初,要求改变由少数大国主宰世界,任意改变他国命运局面的呼声渐高,一战后的国际联盟和二战后的联合国正是这种呼声的直接产物。在这种新的国际平台上,大国的发言权被有条件地约束,小国也取得了一定的发言权和亮相资格。
但历史的发展往往是有周期性的。人们逐渐发现,发言权过于集中固然不好,太分散同样令人头痛。议而不决、缺乏约束力曾让国际联盟破产,拖沓无效率也让联合国安理会饱受诟病。在这种局面下,大大小小的峰会再度热络起来,并被寄予厚望。特尔福德说,比起联合国大会,首脑峰会至少有两大好处,首先是将讨论的问题具体化;其次,可以作为联合国大会的预演,否则在联合国大会上一旦陷入僵局,可能引发一连串负面效应。哈佛大学国际关系教授约瑟夫·奈在题为《未来实力展望》的文章中援引一位外交官的话说,试着跟20个国家谈判汇率问题并非易事。一旦参与谈判的国家数量超过10个,就很难解决问题了。因为3个国家有3个双边关系,10个国家就有45个,100个国家就有将近5000个。这就是为什么在类似气候变化问题上,联合国继续发挥其作用,但更深入细致的谈判可能在规模较小的团体中展开。有中国学者也表示,峰会最大的优势就是有利于提高效率,各国元首直接会面当场拍板,减少了层级,缩短了达成共识的周期。峰会为与公众生活休戚相关的议题搭建了一个更有针对性、参与层级更高的高效交流平台。
不过,峰会与生俱来的毛病并未被克服,像G20这种试图左右逢源的大型峰会,如今正面临吃力不讨好的局面。法国《解放报》认为G20摊子太大,以至于无法有效讨论问题,“是时候对G20模式做一番检讨”,药方是缩小规模,在G8基础上拉上中国、印度和巴西,凑成G11或G12。而一些小国则认为G20摊子太小,“凭什么我们不能发言”,主张G20要么再扩容,要么“皇帝轮流做”。
“世上再好的事情也要有度,疯狂和理性之间只有一步之隔。”北京大学国际组织研究中心主任张海滨提醒说。他认为,峰会受到过多的关注不是好事,因为在全球公众和媒体高度聚焦之下,元首面临格外大的压力,外交回旋余地变小,反而不容易达成协议。而且各国公众掌握的信息不够全面,容易被个别利益集团和媒体误导,过分关注短期的成本和收益,对政府产生不当压力,影响长远和全局的决策。而峰会频率太高也会有问题。峰会只是形式,关键还是要解决问题。如果老是见面,不解决实际问题,容易让民众对峰会产生关注疲劳,并因此失去信心。同时,由于元首峰会的安保等一系列花费非常大,成本也是要充分考虑的问题。
峰会并不是人们所看到的形式上的首脑会面,而是多层次的外交方式。这是多名专家对《环球时报》记者表达的一致看法。比如,智库应该在国家元首参加峰会前提供研究报告,因为很多议题专业性非常强,这样有助于领导人做出决策,也在最大程度上减小峰会成果和国内政策之间的矛盾。而有的谈判,比如WTO谈判的最高级别是部长级,高层基本上不直接出面,由各国代表和技术性官僚去谈,最终达成一揽子协议。这些都是应该借鉴的经验。